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新疆维吾尔自治区人民政府


新疆维吾尔自治区人民政府令第88号


　　《新疆维吾尔自治区克孜尔千佛洞历史文化遗址保护管理办法》已经１９９９年５月２４日自治区第九届人民政府第６次常务会议讨论通过，现予发布，自发布之日起施行。

　　　　　　　　　　　　　　　　自治区主席　阿不来提·阿不都热西提
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　一九九九年六月九日

　　　　　新疆维吾尔自治区克孜尔千佛洞历史文化遗址保护管理办法



　　第一条　为加强克孜尔千佛洞历史文化遗址的保护和管理，根据《中华人民共和国文物保护法》及其他有关法律、法规，制定本办法。


　　第二条　本办法适用于克孜尔千佛洞历史文化遗址（以下简称克孜尔千佛洞）的保护和管理活动。


　　第三条　克孜尔千佛洞是全国重点文物保护单位。任何单位和个人均有依法保护克孜尔千佛洞的义务。


　　第四条　自治区文物行政管理部门所属新疆龟兹石窟研究机构（以下简称龟兹研究机构），具体负责克孜尔千佛洞的保护和管理工作。


　　第五条　克孜尔千佛洞的保护范围：东至伊泻克沟洞窟以东１５００米处，南以渭干河为界，西至第一号洞窟以西１５００米处，北至泪泉以北１５００米处；建设控制地带：南至渭干河对岸雀尔塔格山北麓，东、西、北三个方向分别向保护范围以外延伸１５００米的区域。


　　第六条　禁止在保护范围内存放易燃易爆、放射性物品，有毒和腐蚀性物品以及其他危害克孜尔千佛洞安全的物品。禁止向保护范围排放污染物。
　　禁止在保护范围内取土、修渠、耕种、放牧、采石、爆破以及进行其他危害克孜尔千佛洞安全的活动。


　　第七条　因特殊需要，在克孜尔千佛洞保护范围内进行工程建设的，应当经自治区文物行政管理部门审核后，按国家和自治区的有关规定报批。


　　第八条　在建设控制地带新建或者改建建筑物和构筑物的，其设计方案应当征得自治区文物行政管理部门同意。
　　新建或者改建建筑物和构筑物不得破坏克孜尔千佛洞的环境风貌。


　　第九条　对石窟进行修缮加固，应当尽量保持石窟现存外貌。对壁画、塑像等文物进行修复，应当遵守修旧如旧、不改变原状的原则。


　　第十条　龟兹研究机构负责克孜尔千佛洞的日常养护工作，定期对洞窟进行监测。
　　克孜尔千佛洞重大修缮工程，应当由龟兹研究机构制定修缮计划，经自治区文物行政管理部门审核，报国家文物行政管理部门审批。修缮计划如有变动应当按原申报程序报批。修缮工程竣工后，由自治区文物行政管理部门报请国家文物行政管理部门验收。
　　修缮工作的全部资料要完整保存，存入档案。


　　第十一条　洞窟壁画、塑像及馆藏文物的保护管理以及出入库、提取使用等活动，应当严格按照各项管理制度进行，防止文物流失或者损坏。


　　第十二条　文物藏品应当存放在固定的专用库房，并由专人管理。库房应当配备防火、防盗、防潮、防风沙等设施。


　　第十三条　克孜尔千佛洞的考古、文物调查、石窟测绘、维修的原始材料（包括文字记录、图纸、照片、录像）、实物标本等，龟兹研究机构应当确定专人保管，并负责国内外石窟考古情况的收集和整理工作。
　　对克孜尔千佛洞的考古、维修、修复、壁画临摹、资料整理等各项业务活动，龟兹研究机构应当根据实际情况，选择学术研究课题，制定科研规划，积极开展国内外学术交流与合作，组织编写学术资料和论著。


　　第十四条　有关单位或者个人如需查阅、引用龟兹研究机构有关克孜尔千佛洞未发表的研究资料，应当先征得龟兹研究机构的同意。


　　第十五条　在克孜尔千佛洞进行考古发掘、考古调查活动，应当按照国家文物行政管理部门发布的《考古发掘管理办法》的有关规定执行。


　　第十六条　参观克孜尔千佛洞应当遵守克孜尔千佛洞的管理制度，不得擅自攀爬洞窟；不得刻划洞窟山体；不得触摸壁画；不得损毁保护标志或者安全设施，并自觉服从管理。


　　第十七条　任何单位和个人不得擅自进入洞窟和文物库房拍摄文物。如需拍摄照片以及电影、电视镜头的，拍摄者应当向国家文物行政管理部门或者自治区文物行政管理部门提出书面申请，申请应当载明拍摄的具体项目。
　　经批准拍摄的，拍摄者应当与龟兹研究机构签订文物保护协议书。龟兹研究机构应当派专人在拍摄现场监护文物。


　　第十八条　克孜尔千佛洞保护和维修经费、国内外捐赠的资金和物品以及其他款项，应当按有关规定管理，用于克孜尔千佛洞的保护和管理，专款专用，并接受财政、审计部门的监督检查。


　　第十九条　未经批准在克孜尔千佛洞保护范围内进行工程建设或者在建设控制地带兴建建筑物和构筑物的，由自治区文物行政管理部门会同建设行政管理部门责令其停工，并拆除违法建筑物和构筑物。


　　第二十条　在保护范围内取土、修渠、耕种、放牧、采石、爆破尚未造成严重后果；在保护范围内存放易燃易爆、放射性物品，有毒和腐蚀性物品以及其他危害克孜尔千佛洞安全物品的，由公安机关处２００元以下罚款。


　　第二十一条　参观克孜尔千佛洞的游客不遵守克孜尔千佛洞的管理制度，擅自攀爬洞窟、刻划洞窟山体、触摸壁画、损毁文物保护标志或者安全设施的，由龟兹研究机构处２００元以下罚款。


　　第二十二条　未经批准在克孜尔千佛洞洞窟或者文物库房拍摄文物；未经批准或者超出批准项目拍照电影、电视镜头的，龟兹研究机构应当责令其停止拍摄，并可暂扣拍摄的全部或者部分胶片、胶卷。


　　第二十三条　克孜尔千佛洞工作人员玩忽职守、滥用职权造成文物损毁或者流失的，由上级文物行政管理部门依法对负有直接领导责任人员和直接责任人员给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。


　　第二十四条　违反本办法应当受到处罚的其他行为，由有关行政主管部门依照有关法律、法规和规章给予处罚。


　　第二十五条　当事人对行政处罚决定不服的，可依法申请复议或者提起诉讼，当事人在法定期限内不申请复议，也不向人民法院起诉，又不履行处罚决定的，作出处罚决定的行政部门可以依法申请人民法院强制执行。


　　第二十六条　本办法自发布之日起施行。

【案情】

2008年3月，王某在某公司建筑工地工作中受伤。5月，王某向人保局申请工伤认定，人保局于6月作出王某系工伤的认定。2009年5月，王某在经过劳动仲裁后向某市法院起诉，要求建筑公司赔偿损失。该市法院审理后判决建筑公司赔偿王某损失，判决理由部分认为：“这份工伤认定通知书，是一种行政确认行为，应为合法有效。”该判决生效。2010年6月，建筑公司对工伤认定提起了行政复议，复议机关作出维持的决定。8月，建筑公司向某区法院起诉被告人保局，要求撤销被告作出的王某系工伤的认定。

【分歧】

如何评价本案被诉具体行政行为，即工伤认定通知书的效力是否已为生效的民事判决所羁束是本案的难点，并由此产生分歧：肯定则应裁定驳回原告起诉，否定则应对工伤认定通知书进行全面审查并作出裁判。

【评析】

《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（十）项在规定中止诉讼的情形中，明确了“诉讼标的为生效判决的效力所羁束的”。实践中如何判定诉讼标的为生效判决的效力所羁束，笔者认为应从以下几点综合判定：

一、诉讼标的在生效判决中的地位。诉讼标的在其他判决中一般作为证据使用，如果该证据仅仅是表述认定事实的某项过程、阶段、身份等一般证据，不是直接影响判决结果的定案依据，可以排除诉讼标的为生效判决的效力所羁束。如果该证据的效力可以直接影响生效判决的结果，可以考虑该证据是属于诉讼标的为生效判决的效力所羁束。

二、生效判决对诉讼标的评价程度。生效判决对诉讼标的的评价往往出现在证据的审核与认定部分，有的也出现在判决理由部分。前部分仅仅是法官按照证据规则对证据是否采用的认定，不是判决对作为证据使用的具体行政行为自身效力的认定，因此，这种情况不能认为是诉讼标的被生效判决所羁束。而后者应认为是诉讼标的被生效判决所羁束，理由如下：一是判决理由和判决主文一样都是裁判结论，直接影响者当事人的权利义务，是其他程序可以直接引用的合法有效的结论，其他程序不得否定，因此，符合羁束力的特性；二是如果加以否定，那么将找不到适用前述司法解释的适用对象。

三、对诉讼标的作出的裁判是否直接影响生效判决的效力。虽然对具体行政行为的审查存在行政审查与民事审查的区别，但是生效裁判的羁束力却是一个不争的法律适用规则，即不能存在冲突的法院生效判决。如果行政判决否定了民事判决已经明确认定为合法有效的认定，就是生效判决的冲突，当事人将会持有对同一诉讼标的不同认定的两份判决书而无所适从。

综上，判定诉讼标的是否被生效判决所羁束，应综合以上几点。就本案而言，某市法院的民事判决对工伤认定书的认定清楚明了，且工伤认定书已经作为民事判决的直接定案依据。如果该工伤认定经过行政诉讼程序认定无效或被撤销，必然导致某区法院的行政判决与某市法院的民事判决在认定该工伤认定书效力这一事实上相冲突。行政判决否定工伤认定书的效力就直接否定了民事判决书的结论，这是明显违法的。

（作者单位：河南省焦作市中站区人民法院）