行政诉讼中的举证责任及证明标准
夏立彬
举证责任可以说是一个比较古老的法律概念，究其渊源，它最早出现在罗马法民事诉讼中。 1990年10月1日实施的《中华人民共和国行政诉讼法》首次把举证责任引进行政诉讼中。举证责任理论在法学界上被称作“诉讼制度的脊梁”，它是一种法律推定制度，即一方当事人无法对其主张提供证据证明，则将承担败诉的责任的一种法律制度。其包含有两层含义：一是指有关当事人提供证据的责任；二是指举证人提供证据后使之证明案件某个方面或全部事实的责任。民事诉讼的一般证据规则是“谁主张，谁举证”，从《行政诉讼法》第32条规定来看，行政诉讼的一般证据规则是行政机关对作出具体行政行为承担举证责任，而不是由提出诉讼主张的原告举证，但原告对是否存在具体行政行为及该行为与其有利害关系负举证责任，即“被告负举证责任。”它在很大程度上体现了行政诉讼制度“民告官”的特色。可以说，掌握了行政诉讼举证责任的精髓，也就掌握了打开行政诉讼制度的钥匙。
一、被告在行政诉讼中的举证责任及证明标准
行政诉讼中的举证责任源于民事诉讼举证责任，但因为两种诉讼程序性质、形式和特征存有诸多不同，民事诉讼中的举证责任是以“谁主张，谁举证”为一般原则，以“举证责任倒置”为特例。例如《民法通则》中规定的特殊侵权案件举证责任，《医疗事故处理条例》中的医患纠纷的举证。
而行政诉讼中的举证责任，在《行政诉讼法》第32条规定：“被告对做出的具体行政行为负有举证责任”。据此，当被告行政机关不能证明其作出具体行政行为所依据的事实时，就由被告承担败诉的后果，原告并不因举不出证据反驳行政机关认定的事实而败诉。例如，某县一啤酒批发店被该县卫生监督部门罚款，其罚款的原因是该批发店销售了质量不合格的啤酒。该批发店不服监督部门的行政处罚，将该县卫生监督部门告上法庭，被告、原告对所销售啤酒的质量是否合格举不出确凿证据证明自己的主张。最终法院以“证据不足”判决被告败诉。这是一个典型的由被告承担举证责任的案例，此判决充分体现了行政诉讼法的目的。其判决是有理有据的。这是因为：首先，行政机关做出具体行政行为时必须依法行政，严格遵守“先取证，后裁决”的原则，不能恣意妄为、凭空裁决；其次，本着有利于保护原告的合法利益，当被告不能证明其行为有事实根据时、就要做出有利于原告的判决，以防止公民、法人和其他组织的合法利益遭受违法行政行为的损害。
行政诉讼举证责任包括两个方面内容，即一方面要求被告提供事实根据，另一方面要求被告提供法律依据。被告对具体行政行为的合法性承担举证责任，具体行政行为以外的问题实行“谁主张，谁举证”即行政诉讼的举证责任是“谁做出具体行政行为，谁举证”的原则。其理由：一是被告承担举证责任与其诉前行使行政管理职权的要求相吻合。行政诉讼法的基本原则之一是“以事实为根据，以法律为准绳”，这一原则要求具体行政行为的做出必须建立在持有充分证据和法律依据的基础之上，应遵循先取证后裁决的合法程序。既然如此，那么在行政机关作为争议具体行政行为的被告后，理应由其承担举证责任，证明所作的具体行政行为的正确性；二是由被告行政机关承担举证责任可以强化行政机关依法行政的意识。宪法规定了任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权，作为国家行政机关在行使管理权时同样也要依法办事，否则行政机关将会被推上被告席，承担败诉的结果。所以，由被告负举证责任可以强化行政机关依法行政的意识；三是行政机关掌握国家权利和强大的资源，由行政机关负举证责任更能节省社会成本；四是由被告承担举证责任有助于维护公民、法人和其他组织的控诉权。虽然在诉讼中，原、被告地位平等，但在诉前作为国家行政机关与管理相对人是不平等的，他们之间是～种领导和被领导．管理与被管理的关系，被管理相对人常处于被动地位。同时，行政机关的举证能力比原告强。在这中情况下，再坚持“谁主张，谁举证”原则，显然不公平。
虽然《行政诉讼法》规定了被告负举证责任，但并不是所有行政诉讼案件都由被告举证，被告的举证责任只在证明具体行政行为合法范围内承担举证责任。如在行政赔偿案件中，对具体行政行为是否侵犯公民、法人或其他组织合法权益的确认，需要由被告举证，因为这是一个合法性问题，被告必须举出事实根据和法律依据，以证明其行为合法；但对于侵权行为是否存在、该侵权行为是否造成损害、损害与行为之间是否具有因果关系。损害的范围和程度如何等问题，则不是合法性问题，对这类问题应本着“谁主张，谁举证”原则。还有，在诉讼过程中，原告可能提出某些反驳或者指控，例如行政机关工作人员的行为出于假公济私、打击报复的动机，因而构成滥用职权，对于这些指控被告否认，那么原告就有义务举证，如举不出证据，其指控就不能成立。其实被告负举证责任，从实质上看与“谁主张，谁举证”是异曲同工的。行政诉讼是审查被告行为的合法性，而不是原告行为的合法性。无论是被告给予原告行政处罚，对原告采取强制措施，还是拒绝向原告颁发许可证等，均是被告认为原告的行为违法，原告不具备某种条件或资格。总之，这些都是被告的主张。因此，被告必须在法庭上为自己的主张辩护，向法庭表明其主张是有事实根据的。假如它不能举证予以证明的，法庭就推定其主张不能成立。
既然被告对其作出的具体行政行为负举证责任，那么被告的举证应达到何种程度呢？通常认为，我国行政诉讼的证明标准是“确凿、充分标准”，即行政机关向法庭提供的其做出具体行政行为的证据必须达到“确凿、充分”的程度。《行政诉讼法》第54条规定，一个合法的具体行政行为应当是“证据确凿”的。例如《治安管理处罚条例》第34条规定：“经讯问查证，违反治安管理行为事实清楚，证据确凿，依法应受处罚的，应当做出处罚决定。”也就是说被告在举证时，所举的证据（做出具体行为的证据）必须是“确凿、充分”的，才能不承担败诉的后果。否则，就承担败诉的后果。但我国还有不少法律根据具体情形规定了特定的证明标准。例如《道路交通安全法》第72条规定，公安机关交通管理部门因收集证据的需要，可以扣留交通事故车辆。这里采用了一个“需要”的标准。在法律有特殊规定的“合理怀疑标准’财，行政机关只要按法律规定的合理怀疑标准去举证即可，这一般都是在紧急情况或调查的需要而采取的临时性的强制措施。
二、原告的举证责任及证明标准
《行政诉讼法》规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任。那么，原告在行政诉讼过程中是否承担举证责任呢？《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》(下称《若干解释》)第27条规定，原告对下列事项承担举证责任：（1）证明起诉符合法定条件但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外；（2）在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实；（3）在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵权而造成损失的事实（4）其他应当由原告承担举证责任的事项。从以上规定可以肯定地说，原告在行政诉讼中也承担举证责任。但这个举证责任是有限制的，不是对所有的主张都负举证责任，我个人认为原告只对上述4款负举证责任。其中对第1款学术界有分歧意见且行政诉讼法》第41条已经规定，此不属举证责任，只是起诉的条件。但笔者认为此条应属原告举证责任，其原因是举证责任的实质即当事人对其主张所提供的事实依据和法律依据。而起诉的条件之一就是“有具体的诉讼请求和事实依据”，那么这里的事实依据也就是举证责任之中的事实依据，所以说把起诉的条件算做原告的举证责任较为恰当。其实原告的举证责任除《若干解释》第27条第（2）款的不作为案件外，对第（l）、（3）、（4）款规定要求原告举证的就是原告与行政机关之间存在着一个具体行政行为且与该具体行政行为有利害关系，该具体行政行为不是明显地超出诉讼时效。因此，原告只要证明和行政机关之间存在一个具体行政行为且与该具体行政行为有利害关系就足以。当然，对不作为的案件要证明其提出申请的事实。
目前，老百姓“不知告、不愿告、不敢告”的现象很普遍，且大多数人则对“民告官”持怀疑态度。所以在行政诉讼举证责任的分配问题上，应当尽量考虑方便原告的起诉。通向法院的门槛不能设置太高，对原告在起诉时的举证责任不能要求太严。通常，原告的证据只要达到“稀明”的标准就足够了，即原告提供的证据只要表面上成立，“大概如此”即可，法院不必需要也不应当作实质性的审查。
安徽省促进科技成果转化条例
安徽省人大常委会
安徽省促进科技成果转化条例
（2003年10月24日安徽省第十届人民代表大会常务委员会第五次会议通过）
第一章总则
第一条为促进科技成果转化，根据《中华人民共和国促进科技成果转化法》和有关法律、行政法规，结合本省实际，制定本条例。
第二条在本省行政区域内实施科技成果转化，适用本条例。
第三条本条例所称科技成果转化，是指为提高生产力水平，对科学研究与技术开发所产生的具有实用价值的科技成果所进行的后续试验、开发、应用、推广直至形成新产品、新技术、新工艺、新材料，发展新产业的活动。
第四条实施科技成果转化应当有利于提高经济效益和社会效益，有利于保护环境与资源，有利于可持续发展。
第五条实施科技成果转化应当维护国家利益和社会公共利益，遵循自愿、互利、公平、诚实信用的原则。
科技成果转化中的知识产权和相关的合法权益受法律保护。
第六条各级人民政府负责管理、指导和协调本行政区域内的促进科技成果转化工作，并将科技成果的转化纳入国民经济和社会发展计划。
县级以上地方各级人民政府科学技术行政部门和其他有关部门在各自职责范围内负责促进科技成果转化的具体工作。
第二章促进措施
第七条促进科技成果转化工作，应当建立政府扶持和市场引导相结合，有偿与无偿服务相结合，国家促进科技成果转化机构和社会力量相结合的促进科技成果转化机制，促使科技成果尽快用于生产。
第八条省人民政府应当根据经济和社会发展的需要，定期发布科技成果目录和重点科技成果转化项目指南，优先扶持下列科技成果转化项目的实施：（一）明显提高产业技术水平和经济效益、社会效益的；（二）形成产业规模或者高新技术产品、产业，并具有市场竞争能力的；（三）合理开发和利用资源、节约能源、降低消耗、保护环境、清洁生产、改善劳动条件的；（四）有利于保障公民生命安全和身体健康的；（五）促进安全、优质、高产、高效农业和农村经济发展的；（六）加速山区、库区和贫困地区社会经济发展的。
第九条地方各级人民政府应当采取措施促进科技成果转化。县级以上地方各级人民政府应当制定适合本地实际的促进科技成果转化优惠政策，将国家和地方促进科技成果转化的优惠政策向社会公布，并对所属部门和下级人民政府落实优惠政策情况进行监督。
第十条省和设区的市人民政府科学技术行政部门组织建立科技成果转化服务中心，建设科技成果信息库、科技信息网络，为社会提供服务。各有关部门应当按照各自职责为科技成果转化提供支持。
第十一条各级财政用于科学技术、固定资产投资和农业发展的经费，应当有一定比例用于促进科技成果转化。科技成果转化的财政经费，主要用于科技成果转化的引导资金、贷款贴息、补助资金以及其他促进科技成果转化的资金用途。
第十二条省、设区的市和有条件的县（市、区）人民政府应当设立并逐年增加促进科技成果转化专项资金，用于扶持重点科技成果转化项目，支持为科技成果转化提供服务的中间试验基地、工业性试验基地、农业试验示范基地等技术基础设施建设。
专项资金设立和使用管理办法，由科学技术行政部门会同财政部门拟定，报本级人民政府批准后实施。
第十三条企业、高等学校、科研机构独立或者联合建立的技术基础设施经有关行政部门认定符合政府支持条件的，由认定部门给予经费支持。
第十四条各级人民政府应当支持企业从事科研、开发和技术改造，引导企业成为科技成果转化的主体。
鼓励企业与高等学校、科研机构开展产学研合作，实施科技成果转化。
企业实施省重点科技成果转化项目，自投产之日起2年内，上缴的增值税和企业所得税的地方收入部分，由财政安排列为该项目的扶持资金。
第十五条农业科研机构和高等学校为推进科技成果转化，可以依法经营其独立研究开发或者合作研究开发的农作物、水产、畜禽、林木等新品种和良种。
第十六条各类投资、担保机构在本省投资、担保科技成果转化项目，投资、担保额累计超过该机构投资、担保总额70%的，比照享受高新技术企业优惠政策，并可以按当年总收益的一定比例提取风险补偿金。风险补偿金余额可以按年度结转，但其金额不得超过该企业当年年末净资产的10%。
第十七条鼓励科技中介机构、高等学校和科研机构进行科技成果转化活动。
科技中介机构、高等学校和科研机构开展科技成果转让、技术培训、技术咨询、技术服务、技术承包等技术性服务，享受国家和省的有关优惠政策。
第十八条技术交易中从事代理或者居间服务的中介机构和从事经纪业务的人员，应当依法开展经营活动，不得欺骗委托人或者与当事人一方串通欺骗另一方当事人；对有关当事人的技术秘密，负有保密义务。
科技成果检测和评估机构对科技成果检测和评估必须遵循公正、客观的原则，如实提供检测报告和评估证明。
第十九条转化的科技成果取得国内外发明专利的，省或设区的市人民政府专利管理部门对专利申请费应当给予补助。
第二十条以高新技术成果出资入股的，高新技术成果的作价金额可以达到企业注册资本的35%。国家另有规定的，从其规定。
第二十一条科技人员在完成本职工作和不损害本单位权益的前提下，可以兼职从事科技成果转化活动。
第二十二条国家设立的高等学校、科研机构和其他事业单位的科技人员、管理人员经单位批准可以离岗从事科技成果转化活动。自离岗之日起3年内，所在单位应当保留其人事关系；所在单位实行人员竞争上岗的，应当允许其回单位竞争上岗。重新上岗者享受与连续工作人员的同等待遇。
高等学校科研机构的学生可以休学从事科技成果转化活动。休学期限由本人与就学单位约定。
第二十三条科技人员在科技成果转化中取得的实绩，可以作为科技人员评定职称和晋级考核的重要依据。成绩突出的，可以破格申报相应的专业技术职务任职资格和申报享受政府特殊津贴。
第三章技术权益
第二十四条科技成果转化中有关权益的归属，依法由各方约定；未作约定的，依照有关法律规定办理。
任何单位和个人不得侵占他人科技成果，侵犯他人合法权益。
第二十五条企业、事业单位应当建立健全技术秘密保护制度，保护本单位的技术秘密。职工应当遵守本单位的技术秘密保护制度。
企业、事业单位可以与参加科技成果转化的有关人员签订在职期间或者离职、离休、退休后一定期限内保守本单位技术秘密的协议；有关人员不得违反协议规定，泄露本单位的技术秘密和从事与原单位相同的科技成果转化活动。
职工不得将职务科技成果擅自转让或者变相转让。
第二十六条国家设立的高等学校、科研机构持有的非专利科技成果和主要由政府资助完成的非专利科技成果，完成后1年未实施转化的，成果完成人、参加人在不变更成果权属的前提下，可以与成果持有单位签订合同，实施该项成果的转化，并享有合同约定的权益。成果持有单位在成果完成人、参加人提出签订实施转化的合同之日起3个月内，无正当理由不与其签订合同的，成果完成人、参加人可以直接实施转化，成果持有单位按照不高于35%的比例享受转化后的收益。
第二十七条科技成果完成单位转化职务科技成果后，应当按照下例规定奖励成果完成人和为成果转化做出重要贡献的人员：（一）以技术转让或者许可使用方式提供给他人实施转化的，从转让或者许可使用所得净收入中提取不低于20%的比例用于一次性奖励，并在转让或者许可使用所得收入到账之日起30日内兑现；（二）自行或者与他人合作实施转化的，项目投产后，连续5年从年净收入中提取不低于5%的比例用于奖励，每年支付一次，或者参照此比例，给予一次性奖励；以作价入股方式实施转化的，也可以从作价金额中提取不低于20%的比例以股权形式给予奖励。
在研究开发和成果转化中作出主要贡献的人员所得奖励份额不低于奖励总额的50%。
第二十八条职务科技成果转让的，成果完成人在同等条件下享有优先受让权。
第四章法律责任
第二十九条各级人民政府及其所属部门不履行本条例规定的职责，或者不按照规定落实国家和地方制定的促进科技成果转化优惠政策的，有关国家机关应责令其改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。
第三十条有下列情形之一的，由县级以上人民政府科学技术行政部门或者其他有关部门在其职权范围内依法予以警告，有违法所得的，没收违法所得；违法所得2000元以上的，处违法所得2倍以上5倍以下罚款；没有违法所得或者违法所得不足2000元的，处2000元以上10000元以下罚款。给他人造成经济损失的，依法承担民事责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
（一）在科技成果转化活动中弄虚作假、骗取奖励和荣誉称号、诈骗钱财、非法牟利的；
（二）对科技成果进行检测或者价值评估，故意提供虚假检测结果或者评估证明的；
（三）以唆使窃取、利诱胁迫等手段侵占他人科技成果，侵犯他人合法权益的；
（四）技术交易中从事代理或者居间服务的中介机构和从事经纪业务的人员，欺骗委托人的，或者与当事人一方串通欺骗另一方当事人的。
有前款第（一）项情形，骗取奖励和荣誉称号的，除依照前款规定处罚外，取消该奖励和荣誉称号；有前款第（二）项、第（四）项情形的，除依照前款规定处罚外，情节严重的，依法吊销营业执照和资格证书。
第三十一条违反本条例规定，未经单位允许，泄露本单位技术秘密的，或者擅自转让、变相转让职务科技成果的，或者违反与本单位的协议，在离职、离休、退休后约定的期限内从事与原单位相同的科技成果转化活动的，依照有关规定承担法律责任。
第五章附则
第三十二条本条例自2004年1月1日起施行。
