国务院办公厅转发发展改革委关于2008年深化经济体制改革工作意见的通知
国务院办公厅
国务院办公厅转发发展改革委关于2008年深化经济体制改革工作意见的通知
国办发〔2008〕103号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
发展改革委《关于2008年深化经济体制改革工作的意见》已经国务院同意，现转发给你们，请认真贯彻执行。
国务院办公厅
二○○八年七月二十二日
关于2008年深化经济体制改革工作的意见
发展改革委
根据党的十七大精神和中央经济工作会议要求，按照“十一五”规划关于经济体制改革的总体部署，现就2008年深化经济体制改革工作提出以下意见：
一、指导思想和基本原则
（一）指导思想。
全面贯彻党的十七大精神，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，围绕转变经济发展方式，促进经济社会协调发展，进一步深化经济体制改革，完善社会主义市场经济体制，为推动科学发展、促进社会和谐提供强大动力和体制保障。
（二）基本原则。
——坚持社会主义市场经济改革方向，把坚持社会主义基本制度同发展市场经济结合起来。
——坚持以改革促进科学发展，用改革的办法解决经济社会发展中的深层次矛盾和问题。
——坚持以人为本，把实现好、维护好、发展好人民群众的切身利益作为推进改革的出发点和落脚点。
——坚持实践探索与制度建设相结合，及时把行之有效的改革措施规范化、制度化和法制化。
——坚持正确处理改革发展稳定的关系，切实把改革的力度、发展的速度和社会的可承受度统一起来。
二、2008年经济体制改革的重点任务
（一）加快行政管理体制改革。
按照《国务院机构改革方案》要求，制定并落实“三定”规定，推进政府机构改革，建立权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，切实转变政府职能（各有关部门负责）。指导和推进地方政府机构改革（中央编办牵头）。实行《政府信息公开条例》，健全政府信息发布制度，推行政务公开（国办牵头）。
（二）深化财税体制改革。
深化财政体制改革。推进财税体制改革，研究制订改革方案；进一步理顺中央与地方的财力和事权关系，完善转移支付制度和省以下财政体制；深化预算制度改革，强化预算管理和监督；围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系；创新各级财政支持义务教育、医疗卫生、公共文化、社会保障和住房保障的机制（财政部、发展改革委牵头）。
推进税收制度改革。实施新的企业所得税法，制定相关配套政策；推进资源税制度改革；研究建立综合与分类相结合的个人所得税制度；研究制订在全国范围内实施增值税转型改革的方案；研究推进房地产税制改革；研究开征环境保护税（财政部、税务总局牵头）。
（三）深化金融投资体制改革。
深化金融企业改革。推进农业银行股份制改革和国家开发银行改革；研究制定进出口银行和农业发展银行改革方案；推动金融资产管理公司转型（人民银行、财政部负责）。
健全金融调控和金融监管体系。推进利率市场化改革，建立健全主要由市场供求决定的利率形成机制；深化人民币汇率形成机制改革，增强汇率弹性；建立健全跨境资本流动监管体制；完善反洗钱工作协调机制（人民银行牵头）。制定信贷征信管理条例，推进社会信用体系建设；制定出台存款保险条例（人民银行、法制办负责）。建立健全金融监管协调机制，建立完善金融控股公司和交叉性金融业务的监管制度（人民银行、财政部、银监会、证监会、保监会负责）。
加快推进投资体制改革。深入推进政府投资体制改革，尽快出台政府投资条例；健全中央预算内投资管理制度；及时修订调减投资核准目录；研究起草中央政府投资项目决策责任追究指导意见；开展中央预算内投资项目公示试点工作，加快推行代建制；完善企业投资项目核准制，规范备案管理（发展改革委牵头）。
（四）推进国有企业改革和非公有制经济发展。
深化国有企业改革。加快中央企业调整重组步伐，推动重点行业企业布局结构调整和联合重组（国资委、发展改革委、工业和信息化部负责）。建立健全国有资本结构优化和战略性调整机制，促进国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的重点行业、关键领域和基本公共服务领域转移（国资委、财政部、工业和信息化部负责）。研究落实航空工业体制改革方案，推进中国航空工业集团公司组建工作（工业和信息化部、国资委、发展改革委、财政部负责）。加快推动中央企业股份制改革，具备条件的实现整体上市或主营业务整体上市；扩大中央企业建立规范董事会试点的户数和范围，建立健全董事会运作的各项规章制度（国资委牵头）。
推进垄断行业和公用事业改革。加快推进铁路体制改革（发展改革委、铁道部负责）。研究提出盐业管理体制改革方案（发展改革委、工业和信息化部负责）。组织实施深化电信体制改革方案（工业和信息化部、发展改革委、财政部、国资委、证监会负责）。稳步实施电网企业主辅分离改革，完善区域电力市场建设，组织开展深化电力体制改革试点工作（发展改革委、国资委、电监会、能源局负责）。推进农村公路管理养护体制改革（交通运输部、发展改革委负责）。研究推进供水、供气、供热等市政公用事业体制改革（住房城乡建设部牵头）。深化农村水电体制改革，研究建立有利于农民受益的农村水电管理体制（水利部、能源局负责）。
促进非公有制经济发展。进一步制定完善并落实《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（国发〔2005〕3号）相关配套政策，放宽和规范非公有制经济在市场准入、财政税收、信用担保和金融服务等方面的政策措施（工业和信息化部牵头）。
（五）推进要素市场建设。
促进资本市场稳定健康发展。加强资本市场基础性制度建设；完善资本市场监管体制，加强监管队伍建设；积极发展公司债市场；优化市场结构，引导优质企业上市，进一步壮大主板市场，发展中小企业板市场，积极稳妥推进创业板市场建设（证监会牵头）。修订企业债券管理条例，扩大企业债券发行规模（发展改革委、法制办负责）。
规范发展土地市场。坚持最严格的耕地保护制度，建立中央地方的共同责任机制；规范和完善征地程序，完善征地补偿办法；健全土地划拨制度，积极探索实行国家机关办公用地、基础设施及各类社会事业用地有偿使用制度；完善经营性土地和工业用地出让制度；推进城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩、城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口定居规模相挂钩的试点工作（国土资源部牵头）。加强农村土地承包经营权流转规范管理和服务，全面建立合同管理制度和流转备案制度（农业部牵头）。
建立统一规范的人力资源市场。整合人才市场和劳动力市场；做好《中华人民共和国就业促进法》和《中华人民共和国劳动合同法》实施工作，制定相关配套法规规章（人力资源社会保障部牵头）。积极稳妥推进户籍制度改革，调整户口迁移政策，允许符合条件的农村居民在城市落户（公安部牵头）。
（六）深化农村经济体制改革。
深化农村综合改革。进一步扩大农村综合改革试点范围；出台清理化解乡村债务的指导性意见；开展化解农村义务教育“普九”债务试点；推进减轻农民水费负担综合改革试点（国务院农村综合改革工作小组牵头）。
推进农村金融改革和创新。积极稳妥推进农村地区金融机构准入政策试点工作；培育小额信贷组织，建立符合农村特点的担保机制（银监会、人民银行负责）。逐步扩大农业保险范围，做好政策性农业保险试点工作（保监会牵头）。
推动林业、农垦、水利体制改革。全面推进集体林权制度改革（林业局牵头）。研究提出进一步加快农垦改革与发展的意见（农业部牵头）。推进海南农垦管理体制改革（财政部牵头）。推进小型农田水利工程、农村水电工程设施产权制度改革，推进非经营性农村水利工程管理体制改革（水利部牵头）。
（七）建立健全资源节约和环境保护机制。
健全资源环境价格形成机制。逐步完善成品油、天然气价格形成机制；落实差别电价、小火电降价、脱硫加价政策；完善促进可再生能源发展的电价机制；结合销售电价调整，基本实现商业与一般工业用电同价；开展节能发电调度试点（发展改革委、能源局负责）。完善污水处理收费和垃圾处理收费制度（发展改革委牵头）。制定出台水资源费征收使用管理办法（财政部牵头）。
建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制。全面推行探矿权采矿权有偿取得制度；完善矿山环境保护与治理的责任机制；改革资源收益分配制度，建立欠发达地区资源补偿机制（财政部、国土资源部、发展改革委负责）。推进建立跨省流域的生态补偿机制试点工作；开展火力发电厂二氧化硫排污权有偿使用和交易试点，在太湖流域开展主要水污染物排污权有偿使用和交易试点，探索建立环境有偿使用制度（财政部、环境保护部、发展改革委负责）。
健全节能减排体制机制。落实节能减排责任制；建立和完善节能减排措施公示制度；选择部分地区开展能耗总量控制试点；完善节能减排奖励制度；加快推行能效标识制度；建立并实施固定资产投资项目节能评估和审查制度；建立健全重大节能减排技术推广和应用机制；落实政府强制采购节能产品制度；开展环境污染责任保险试点（发展改革委、财政部、环境保护部等部门负责）。完善支持风电等可再生能源发展的政策措施（发展改革委、能源局负责）。
（八）加快社会体制改革。
深化收入分配制度改革。择机出台深化收入分配制度改革有关指导意见（发展改革委牵头）。改革国有企业工资总额管理办法，加强对垄断行业企业工资监管；健全最低工资标准调整机制，建立企业职工工资正常增长机制和支付保障机制；指导各地完善工资保证金制度和工资支付重点监控制度；推行企业工资集体协商制度；颁布实施企业工资条例（人力资源社会保障部牵头）。深化机关事业单位工资收入分配制度改革（人力资源社会保障部、财政部负责）。
进一步完善社会保障制度。完善企业退休人员基本养老金正常调整机制；积极推进事业单位工作人员养老保险制度改革试点；继续开展农村社会养老保险试点；研究制定全国统一的社会保险关系转续办法；扩大城镇居民基本医疗保险试点范围；研究制订各项社会保险基金监管制度（人力资源社会保障部牵头）。继续完善农村最低生活保障制度（民政部牵头）。落实廉租住房和经济适用住房制度，完善住房公积金制度（住房城乡建设部牵头）。
加快推进医药卫生体制改革。出台深化医药卫生体制改革的意见及相关配套文件，适时启动试点工作（发展改革委、卫生部负责）。在全国农村全面推行新型农村合作医疗制度，提高筹资标准和保障水平（卫生部牵头）。
深化科技、教育、文化体制改革。落实国家中长期科学和技术发展规划纲要，完善支持自主创新的政策（科技部、发展改革委、财政部等部门负责）。研究起草国家中长期教育改革和发展规划纲要（教育部牵头）。进一步完善义务教育经费保障机制，认真落实保障家庭经济困难学生、进城务工人员随迁子女平等接受义务教育的措施（财政部、教育部负责）。深化职业技术教育投入、办学、管理体制和教育教学改革（教育部、人力资源社会保障部负责）。推进经营性文化单位转企改制，完善扶持公益性文化事业、发展文化产业、激励文化创新等方面的政策（文化部、广电总局、新闻出版总署负责）。研究制订鼓励社会力量兴办民办非企业单位促进民办社会事业健康发展的若干意见（发展改革委、民政部负责）。
（九）深化涉外经济体制改革。
完善利用外资管理体制。简化外商投资审批程序，下放审批权限；贯彻实施新的外商投资产业指导目录，修订中西部地区外商投资优势产业目录；健全外资并购安全审查机制（发展改革委、商务部负责）。扩大服务外包鼓励政策的试点范围，完善促进服务外包产业发展的部际工作机制（商务部牵头）。
完善对外投资管理体制。鼓励银行、保险机构创新金融品种，发展境内外币债券市场，为对外投资合作提供信贷、保险等金融支持（人民银行、发展改革委、商务部、银监会等部门负责）。完善对外投资企业、对外承包工程和劳务合作等方面的监管制度（商务部牵头）。
三、认真做好2008年经济体制改革工作
（一）进一步解放思想，加大改革力度。
改革开放已走过30年的历程，社会主义市场经济体制已初步建立，经济社会发展取得了举世瞩目的成就。但是，目前我国经济、政治、文化、社会等领域体制改革的任务仍很艰巨，改革仍处于攻坚阶段。各地区、各部门要充分认识深化经济体制改革的重要性和紧迫性，按照党的十七大精神，进一步解放思想，提高认识，以隆重纪念改革开放30周年为契机，在全社会统一思想、凝聚共识，形成强劲的改革动力和浓厚的改革氛围，进一步加大改革力度，力求今年在关系经济社会发展全局的重大体制改革方面取得突破性进展。
（二）做好指导协调，加强组织领导。
发展改革部门要加强对经济体制改革的总体规划和统筹安排，并通过推动建立部门间统筹协调推进改革的工作机制，不断加强对各项改革方案制定和组织实施的指导与协调；要积极推进国家综合配套改革试验区的改革试点工作，为全国改革提供经验和借鉴。各地区、各部门要切实加强对改革工作的领导，对涉及面广、影响重大的改革，一把手要亲自抓，既要保证改革沿着正确的方向顺利推进，又要使各项改革任务落到实处。
（三）明确责任分工，认真督促落实。
牵头部门要会同相关部门科学制订方案，明确实施步骤，强化改革责任。相关部门要结合自身职能，积极配合牵头部门做好有关工作。发展改革部门要采取多种形式，紧密跟踪、督促检查各项改革进展和落实情况，及时向国务院报告。各有关部门要定期向发展改革部门通报本部门改革进展情况。
浅析侵权主体重叠追偿制度----从两起伤害案件中引起的思考
案例一：王某某与李某某发生纠纷，相互打架，王某某被李某某用草刀砍伤手腕，手腕部伸肌腱被砍断，致王某某重伤乙级。王某某到甲市人民医院住院治疗，甲市人民医院在为王某某进行肌腱吻合手术时，将一根肌腱遗漏，致使王某某在先行手术逾合后再次在甲市人民医院切开手腕行肌腱吻合手术，造成王某某多花费两倍的医疗费，并造成王某某残疾。在诉讼中王某某要求李某某赔偿所有医疗费、残疾赔偿金、残疾者生活补偿费等。甲市人民法院经审理判决李某某赔偿王某某所有医疗费、残疾赔偿金、残疾者生活补偿费等。
案例二：罗甲与罗乙因纠纷被罗乙用小石头击伤前额部，致罗甲为轻伤乙级，罗甲到县人民医院住院治疗。罗甲治愈出院时，县人民医院出具出院证明称：罗甲伤口内存异物需继续治疗，且需继续治疗费若干元。后罗甲提起诉讼，县人民法院判决罗乙赔偿罗甲医疗费、继续治疗费等费用。
上述两案，李某某、罗乙的行为均侵害了王某某、罗甲的生命健康权，依法应当承担刑事责任及人身损害赔偿民事责任。但王某某在甲市人民医院的治疗过程中，甲市人民医院明显存在医疗过错，致使王某某再次做手术并造成王某某残疾；罗甲在县人民医院的治疗过程中，县人民医院也明显存在医疗过错，致使罗甲伤口内的异物没有清除而需要继续治疗。人民医院在治疗过程中的过错显然给王某某、罗甲造成更大的损失。这种因受害人被他人致伤到医院治疗，在医院的治疗过程中医院明显存在医疗责任并造成更大的损失，这种扩大了的损失应当由谁赔偿呢？当前审判实务中一般如上述两个法院一样要求伤害案件的侵权行为人承担全部赔偿责任。受害人不会也不愿意向医院请求赔偿，要求医院承担医疗责任，认为没有侵权行为人的侵权行为，受害人就不可能去医院治疗，也就不可能存在医院的医疗责任，侵权行为人应当承担全部责任。法院在审判过程中一般也不审查受害人在医院治疗过程中是否存在医疗责任，不考虑造成受害人的损失是否存在责任主体的重叠，在程序上就侵权行为人对医院可能存在的医疗责任提出的抗辩，也只是告知侵权行为人可以向有关机构提出医疗鉴定，否则判决侵权行为人承担全部责任。
现代医学对人身损害的治疗已有很高的水平，一般情况下医院的治疗应该能够使患者正常康复，不应该出现如做伤口吻合手术时遗漏肌腱未接，缝合伤口时没有清除干净伤口内的异物而需继续治疗等现象。如果把医院的医疗责任造成的损失全部归究于侵权行为人，显然违背了罪刑相适应原则，背离过错与责任相一致的公平司法理念，也很难使侵权行为人从心里服判。笔者认为要公正处理类似案件，现有的法律和司法解释都没有明确具体的规定，只有在诉讼程序上作相关处理，即侵权行为人认为受害人在医院的治疗过程中医院的治疗行为存在过错并造成受害人更重的伤害、或扩大了损失、或加重了侵权行为人的责任等，且据此提出抗辩，法院应当对侵权行为人的抗辩理由和受害人在医院治疗的相关材料进行审查，如果有证据证明受害人在医院治疗过程中医院可能存在医疗过错，则应当中止案件的审理，并告知受害人向法院提起民事诉讼要求医院承担医疗责任，同时告知侵权行为人中止案件的审理可能产生的后果：一、受害人胜诉，医院承担责任，侵权行为人减轻责任；二、受害人败诉，医院不承担责任，侵权行为人不仅要承担全部责任，而且要承担受害人因败诉而受到的损失。
对此类案件作程序上的处理，也只是权宜之计，根本的解决方法是要建立侵权主体重叠追偿制度，即在同一案件中，基于案件事实的继续而出现侵权主体重叠，应由主侵权事实（或者说基本侵权事实）的侵权行为人，即主侵权行为人首先承担全部责任，再由主侵权行为人向次侵权行为人追偿。侵权主体重叠不同于多个主体共同侵权，虽然两者均为侵权造成他人损害，在侵权主体上都存在主体的复合性，即有二个以上的侵权主体存在，但两者在侵权行为、侵权结果、侵权责任等方面有着明显的区别。
共同侵权的侵权行为具有共同性，在主观方面各个侵权主体之间存在着致人损害的共同意思联络、共同过失、共同危险，在客观方面各个侵权主体的侵权行为之间存在着相互依存和相互结合的关系。而侵权主体重叠的各个侵权主体侵权行为在主客观方面都不存在共同性，只有主次之分、先后之分。
共同侵权的侵权结果具有单一性，即共同侵权行为所造成的损害结果为一个统一而不可分割的整体。侵权主体重叠的各个侵权主体的侵权行为虽与共同侵权行为一样给同一个受害人造成损害结果，而且对各侵权行为造成的损害结果也不是能够进行明确的分割，但其侵权结果不具有单一性，而具有复合性，后一侵权行为明显加重了损害结果，扩大了受害人的损失。
共同侵权的侵权责任具有连带性，即各个共同侵权行为 人对受害人应负连带责任，他们都有义务向受害人负全部的赔偿责任，受害人也有权在共同侵权行为人中选择责任主体。侵权主体重叠的侵权责任不具有连带性，即各个侵权行为人对受害人不负连带责任，只有主侵权行为人有义务首先向受害人负全部的赔偿责任，然后根据次侵权行为人的过错，由已负全部赔偿责任的主侵权行为人向次侵权行为人追偿，受害人不能直接选择次侵权行为人作为责任主体，次侵权行为人可以以造成受害人的损害结果 另外还存在主侵权行为为由进行抗辩。
综上所述，笔者认为侵权主体重叠追偿制度既保护了受害人的合法权益，也确保了侵权行为人承担责任的公正性。侵权主体重叠追偿制度和共同侵权行为连带责任赔偿制度、混合过错责任减轻制度、公平责任责任分担制度等构成一个完整的侵权责任主体体系。
以上是笔者在工作实践中的一点初浅认识，仅为探讨，以促进司法公正形象之完善。
江西省万安县人民法院 刘俊明 王小丽
