福建省财产拍卖条例(已废止)
福建省人大常委会
福建省财产拍卖条例
福建省人大常委会
（1994年11月19日福建省第八届人民代表大会常务委员会第十三次会议通过 1994年11月23日公布1995年1月1日起施行）
目 录
第一章 总 则
第二章 拍卖物
第三章 拍卖活动当事人
第四章 拍卖委托
第五章 拍卖程序
第六章 拍卖的中止、终结和无效
第七章 法律责任
第八章 附 则
第一章 总 则
第一条 为适应社会主义市场经济发展的需要，加强财产拍卖市场的管理，规范财产拍卖行为，保障国家利益和当事人合法权益，根据有关法律、法规，结合本省实际，制定本条例。
第二条 本条例适用于本省行政区域内的财产拍卖活动。
本条例所称财产，包括有形财产和无形财产，有形财产包括动产和不动产。
第三条 本条例用语的含义是：
（一）拍卖是指拍卖人接受出卖人的委托，通过公开叫价或者密封标价的方式，将受托财产出售给出价最高的竞买人而进行的买卖活动。
（二）拍卖物是指拍卖的标的物。
（三）拍卖人是指接受出卖人的拍卖委托，以自己的名义从事公开拍卖委托财产的企业法人。
（四）委托人是指委托拍卖人拍卖其财产的自然人、法人或者其他组织，以及根据法律、法规规定可以将财产交由拍卖人进行拍卖的自然人、法人或者其他组织。
（五）竞买人是指根据拍卖规则，在拍卖过程中竞争出价购买拍卖物的自然人、法人或者其他组织。
（六）竞得人是指叫价或者应价最高，并经拍卖人拍定，从而获得拍卖物的竞买人。
第四条 财产拍卖活动应当遵守法律、法规的规定，遵循公开、公平、公正的原则，以合法竞价的方式进行。
第五条 省人民政府贸易行政主管部门为财产拍卖主管部门，负责本条例的贯彻实施，对财产拍卖活动进行管理；市县人民政府可指定本区域范围内财产拍卖主管部门。
第二章 拍卖物
第六条 拍卖物必须属于委托人所有或者是委托人有完全处分权的合法财产。
法律、法规对财产的拍卖附有条件的，必须具备法定条件方可委托拍卖。
第七条 下列财产不得拍卖：
（一）法律、法规明令禁止买卖的；
（二）所有权、使用权或者处分权有争议的；
（三）法律、法规规定不能拍卖的其他财产。
第八条 处分下列财产，必须委托拍卖人进行拍卖。法律、法规另有规定的，从其规定。
（一）行政执法机关、司法机关没收、追缴的财产；
（二）行政执法机关在执法活动中或者司法机关在司法活动中需处理的财产；
（三）依法确认为无主的财产；
（四）依法需要以拍卖方式转移所有权的国有资产；
（五）法律、法规规定的其它应强制拍卖的财产。
上列财产的拍卖，应由省、市、县人民政府指定的拍卖人进行，拍卖后的价款依法应当上缴的，由委托人上缴入库，或者由国有资产管理部门收取。
第九条 抵押物、留置物在债务人不能清偿到期债务时，抵押权人、留置权人可委托拍卖人拍卖。但涉及诉讼的，抵押权人、留置权人须经人民法院裁定许可后，方可委托拍卖抵押物、留置物。
拍卖出租物时，委托人须书面通知承租人。租赁合同规定出租物的转让须征得承租人同意的，拍卖应经承租人同意。
除法律、法规另有规定的外，租赁合同在有效期内对竞得人仍具有约束力。
拍卖物为共有物时，拍卖前须征得全体共有人的同意。
第三章 拍卖活动当事人
第十条 具备下列条件，经财产拍卖主管部门批准，依法向所在地县级以上工商行政管理部门申请办理登记注册，领取营业执照后，方可从事拍卖业务。
（一）有不低于五十万元人民币的注册资本；
（二）有与从事拍卖业务相适应的固定场所和设施；
（三）具备法人资格，能够独立承担民事责任；
（四）有一定数量、具备相应资格的拍卖专业人员；
（五）法律、法规规定的其他条件。
国家机关及其附属机构不得成为拍卖人或者从事拍卖活动。
第十一条 拍卖人享有下列权利：
（一）查验与委托拍卖和参加竞买有关的资格证明，决定是否接受拍卖的委托或者竞买的申请；
（二）向委托人索取拍卖物的有关资料，查明拍卖物的有关情况；
（三）征得委托人同意，由委托人承担费用，请法定机构或者专家对拍卖物进行检验、鉴定、评估；
（四）对拍卖物进行估价，与委托人商定拍卖物的开叫价；
（五）按规定或者约定的收费标准向委托人、竞得人收取佣金和拍卖费用，委托人拒绝支付的，拍卖人可从拍卖物价款中扣除，竞得人拒绝支付的，拍卖人可对拍卖物行使留置权。
第十二条 拍卖人履行下列义务：
（一）接受委托后，非经委托人同意，不得再委托其他拍卖人拍卖；
（二）妥善保管委托人交付的拍卖物；
（三）对委托人确定的拍卖物底价保密，并不得低于底价出售拍卖物；
（四）向竞买人如实提供拍卖物资料，接待竞买人查看拍卖物并告知已知的瑕疵情况；
（五）应委托人、竞买人的要求，对其名称或者姓名保密；
（六）不得直接或间接参与竞买本企业的拍卖物；
（七）按约定向竞得人交付成交的拍卖物，向委托人交付成交的价款；
（八）拍卖成交后，出具凭证，代为扣缴有关税费，依法办理或协助办理产权转移、证照变更以及运输等手续。
拍卖人因接受拍卖委托而为委托人测估拍卖物价格的，不收估价费；拍卖人与委托人另有约定的除外。
第十三条 委托人享有下列权利：
（一）自行委托或者由代理人代为委托拍卖人拍卖财物；
（二）确定拍卖物的底价；
（三）自行确定或与拍卖人确定拍卖物的开叫价；
（四）拍卖成交后，按约定取得拍卖物价款。
第十四条 委托人履行下列义务：
（一）向拍卖人提交本条例第十九条规定的文件资料；
（二）不得参与竞买自己委托拍卖的财产；
（三）告知拍卖人已知或应知的拍卖物瑕疵情况；
（四）对拍卖物的底价保密；
（五）按约定交付拍卖物，支付佣金、拍卖费用，依法纳税；
（六）依法办理或者协助竞得人办理拍卖成交的拍卖物的产权转移、证照变更手续。
第十五条 竞买人享有下列权利：
（一）自行或者委托代理人参加竞买；
（二）在拍卖公告的看样期限内查看拍卖物，查阅有关拍卖资料；
（三）支付费用要求拍卖人将准备竞买的拍卖物送有关部门或者专家检验、鉴定；
（四）要求拍卖人对其名称或者姓名保密。
第十六条 竞买人履行下列义务：
（一）向拍卖人提交本条例规定的有关证明文件；
（二）一经应价，不得反悔。但当其他竞买人提出更高应价时，其应价失去约束力。
拍卖物属于法律、法规规定专卖、专营或者在流通、使用上有限制的，竞买人必须具备法定的资格或者条件。
第十七条 竞得人享有下列权利：
（一）取得拍卖物并享有拍卖物的所有权、处分权或者使用权；
（二）可要求拍卖人、委托人依法办理或者协助办理拍卖物的产权转移、证照变更手续。
第十八条 竞得人履行下列义务：
（一）按约定支付拍卖物价款、佣金、拍卖费用；
（二）按照约定期限提取拍卖物；
（三）依法纳税。
第四章 拍卖委托
第十九条 委托拍卖，委托人应向拍卖人提出申请并提交下列文件：
（一）委托人身份证明或者资格证明；
（二）拍卖物必要的权属证明或处分权证明；
（三）初步要求的卖价；
（四）拍卖物的详尽资料，包括：
1、名称、规格、型号、产地、数量；
2、质量，以及是否有瑕疵、瑕疵对拍卖物价值的影响程度；
3、原值、新旧程度；
4、存放或者所在地点。
司法机关、行政机关依照本条例规定委托拍卖时，应当提交已生效的判决书、裁定书、决定书及其他法律文书。
第二十条 拍卖人应对委托人提交的资料进行核查，对符合拍卖条件的，接受委托，并与委托人签订拍卖协议。
委托拍卖协议应包括下列内容：
（一）委托人、拍卖人的名称或者姓名、地址；
（二）拍卖物的名称、规格、型号、数量、质量，所在或者存放地点，原值、新旧程度；
（三）拍卖方式；
（四）拍卖物的底价；
（五）佣金、费用和税款及其支付方式；
（六）拍卖物价款支付方式及期限；
（七）拍卖的时间、地点；
（八）拍卖物交付的时间、方式及保管责任；
（九）拍卖程序中止和终结的条件；
（十）违约责任及争议的解决方式；
（十一）协议的有效期限；
（十二）其他经双方约定的必要事项。
第二十一条 委托拍卖协议签订后，委托人在协议解除前，不得再委托他人拍卖同一物品。
第二十二条 拍卖人认为必要时，经委托人同意，可将拍卖物送交有关部门鉴定、核实，所需费用由委托人承担。
有关部门的鉴定结论与委托拍卖协议所载明的内容不符的，拍卖人或者委托人有权要求变更或者解除委托拍卖协议。
第五章 拍卖程序
第二十三条 拍卖人应于拍卖日的十五天前，以登报或者征得委托人同意的其他方式发布拍卖公告，拍卖公告应包括下列内容：
（一）拍卖的时间、地点；
（二）拍卖物的名称及其规格、数量、质量；
（三）查验拍卖物的时间、地点和方式；
（四）其他需要或者应当公告的事项。
法律、法规对拍卖物在流通和使用上有限制的，拍卖人还应公告竞买人的资格或者条件。
第二十四条 拍卖人应当保证拍卖公告的真实性。确需对已发布的拍卖公告作部分更改或撤销的，必须在已定拍卖日二十四小时前以同样形式发布公告。
第二十五条 竞买人参加拍卖前，应按规定向拍卖人办理登记。
竞买人办理登记时，应提交足以说明自己身份或者资格的证书。
第二十六条 公告期间，拍卖人应备有本条例所规定拍卖物的下列资料供竞买人查询，并提供实物或实地查勘方便。
（一）本条例第十九条第一款第（四）项规定的内容；
（二）拍卖方式；
（三）佣金、费用和税款及其支付方式；
（四）拍卖物价款、定金的支付方式及期限；
（五）其他应告知的事项。
拍卖人应对前款各项资料的真实性负责。
第二十七条 拍卖人应按拍卖公告确定的时间、地点、方式进行拍卖。
拍卖活动由拍卖专业人员主持。
第二十八条 根据拍卖物的性质或特点，经与委托人协商，拍卖人可采取下列方式进行拍卖：
（一）增价拍卖，即拍卖人宣布拍卖物的开叫价，竞买人竞相应价，以最高应价且不低于底价击槌成交；
（二）无估价拍卖，即拍卖人不宣布拍卖物的开叫价，竞买人对拍卖物直接叫价，以最高叫价击槌成交；
（三）减价拍卖，即拍卖人宣布拍卖物的最高报价，在无人应价时，拍卖人逐次降低报价，以最先应价且不低于底价击槌成交。最先应价为二人以上时，拍卖人应以该应价为开叫价，依本条第（一）项规定的方式进行拍卖。
（四）标卖，即拍卖人先期公布拍卖物的有关情况，竞买人在规定时间内将应价密封寄送至拍卖人，由拍卖人在规定时间当众开标，拍卖物由最高应价且不低于底价者取得。最高应价者为二人以上时，以先寄送应价者为竞得人；最高应价者为二人以上同时寄送的，以先开标者为竞得人
。
拍卖人采用增价拍卖方式的，可规定最低加价幅度，并可在竞价过程中随时调整最低加价幅度。竞买人的加价额低于最低加价幅度时无效。
第二十九条 根据拍卖物的性质、特点及委托人的要求，拍卖人可在拍卖物的存放地点（座落地点）进行现场拍卖。
第三十条 竞买人报出的最高价未达到底价的，拍卖主持人可宣布不成交，并当场表明最高价不足底价，但不得泄露底价。
第三十一条 拍卖人进行拍卖时，应有工作人员制作拍卖笔录。
拍卖笔录由拍卖主持人、记录人签名；拍卖成交的，拍卖笔录还应有竞得人的签名。
第三十二条 拍卖成交的，竞得人应当场拍卖人签署拍卖成交确认书。拍卖成交确认书应包括下列内容：
（一）拍卖人、竞得人的名称或者姓名、地址；
（二）拍卖成交的时间、地点；
（三）本条例第十九条第一款第（四）项规定的内容；
（四）拍卖物价款、定金及其支付方式、期限；
（五）佣金、费用和税款的支付方式、期限；
（六）拍卖物的交付时间、地点和方式；
（七）违约责任以及争议的解决方式；
（八）其他需要约定的事项。
第三十三条 拍卖成交后，委托人、拍卖人应协助竞得人办理拍卖物的产权转移、证照变更等有关手续；有关部门必须为其办理。
第三十四条 拍卖物经拍卖未能卖出或者委托人在拍卖前撤销委托的，拍卖人可在合理期限内催告委托人取回拍卖物；委托人无正当理由不取回拍卖物的，拍卖人有权收取逾期管理费用，催告期满一年后，委托人仍不取回拍卖物的，拍卖人可将拍卖物依法处分。
第三十五条 拍卖易烂、易腐物品，委托人和拍卖人可采取约定的简易程序拍卖。
第三十六条 有下列情况之一的，拍卖人可与委托人协商对拍卖物进行再拍卖：
（一）拍卖物无人竞买；
（二）竞买人应价低于底价；
（三）竞得人不按约定支付价款和其他费用。
因竞得人不支付价款而发生的再拍卖，所得价款如低于前次拍卖价款和费用的，应由原竞得人承担赔偿责任。
第六章 拍卖的中止、终结和无效
第三十七条 拍卖过程中发生下列情形之一的，拍卖人应中止拍卖：
（一）拍卖物的所有权或者处分权发生争议的；
（二）因不可抗力或者不可避免的事件，致使拍卖活动难以进行的；
（三）其他不得不中止拍卖的情形。
前款各项所列的情形消除后，拍卖可以继续进行。
第三十八条 拍卖过程中发生下列情形之一的，拍卖人应宣布停止拍卖，并终结拍卖程序：
（一）人民法院、行政机关确认委托人对拍卖物无所有权或者处分权的；
（二）拍卖物毁损或者灭失的；
（三）因不可抗力或者不可避免的事件，致使拍卖不可能进行的；
（四）委托人确有正当理由要求撤销委托并及时书面通知拍卖人的；
（五）其他不得不终结拍卖的情形。
拍卖程序终结后，委托人、拍卖人、竞买人之间分别订立的协议终止。
第三十九条 拍卖活动中发生下列情形之一的，拍卖应属无效：
（一）拍卖人未经委托人同意，擅自委托其他拍卖人拍卖的。
（二）拍卖人与竞买人、委托人恶意串通、操纵竞价或者非法谋取暴利的；
（三）委托人、拍卖人对拍卖物的不实陈述致使竞得人遭受或者可能遭受重大损失的；
（四）委托人、竞得人不具备法律、法规要求的相应资格、条件的；
（五）拍卖本条例第七条规定物品的；
（六）拍卖活动违反法律、法规，或者违反公开、公平、公正原则的。
无效拍卖自拍卖程序开始时即无法律约束力。
无效拍卖活动的受害人有权请求损害赔偿。
第七章 法律责任
第四十条 委托人隐瞒拍卖物的瑕疵，拍卖物的处分权受到限制或存有争议等情况而造成竞得人损失的，委托人应予赔偿；拍卖人明知或应知的，应负连带责任。
第四十一条 因拍卖公告不真实而造成竞买人、竞得人损失的，拍卖人应予赔偿。委托人有过错的，应承担连带责任。
第四十二条 拍卖人未按委托拍卖合同的约定保管拍卖物、出售拍卖物而造成委托人损失的，拍卖人应予赔偿。
第四十三条 因委托人中止或终结拍卖，造成竞买人、拍卖人损失的，委托人应予赔偿；拍卖人有过错的，拍卖人应承担相应的赔偿责任。
第四十四条 因拍卖人、委托人或竞得人的过错造成拍卖无效的，有过错的一方或各方对受损失的其他当事人及第三人应予赔偿。
第四十五条 拍卖人违反拍卖程序，与竞买人串通，损害委托人及他人权益的，拍卖人应与竞买人承担连带赔偿责任。工商行政管理机关可对拍卖人和竞买人分别处以一万元以上十万元以下的罚款；情节严重的，可吊销拍卖人的营业执照；构成犯罪的，由司法机关追究刑事责任。
第四十六条 违反本条例第八条规定，应追回被擅自处理的财产，没收其非法所得，并追究直接责任人员及其主管人员的行政责任；造成损失的，应负赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十七条 违反本条例第十条规定非法从事拍卖活动的，由工商行政管理机关责令行为人员停止拍卖、没收非法所得，并视情节可处以五千元以上二万元以下的罚款。
第四十八条 委托人、拍卖人违反本条例规定，非法参与竞买的，工商行政管理部门可视情节对其处一千元以上一万元以下罚款。
第四十九条 拍卖成交后，拍卖人擅自或者与委托人恶意串通调换拍卖物，欺瞒竞得人的，除责令行为者换回拍卖物并对竞得人负赔偿责任外，工商行政管理部门可对调换人处一千元以上一万元以下罚款，并责令拍卖人停业整顿，或者吊销其营业执照；构成犯罪的，由司法机关依法追
究刑事责任。
第五十条 拍卖主持人及评估、财务、记录等工作人员有索取或者收受贿赂、恶意串通、隐瞒或者捏造事实等行为的，由有关部门依法处理，直至取消其执业资格；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第五十一条 拍卖活动当事人对本条例规定的行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以直接向人民法院起诉。
第八章 附 则
第五十二条 本条例的应用解释权属福建省人民政府。
第五十三条 本条例自1995年1月1日起施行。
1994年11月23日
论构建和谐社会下的法律援助
丘云卿 丘荣城 余筠源（华南理工大学法学院 ）
内容提要：法律援助对和谐社会的构建具有重要作用。现阶段，法律援助面临着种种困境，要解决法律援助所面临的困境并使之在构建和谐社会中发挥应有作用，就必须明确在现阶段法律援助是国家和社会的共同责任，提高法律援助的立法层次，充分发挥社会组织尤其是法律院系在法律援助事业中的重大作用，多渠道解决法律援助的资金严重短缺问题。
关键词：法律援助 和谐社会 共同责任 困境 对策
“民主法治”、“公平正义”是社会主义和谐社会的题中之义。[1]法律援助对构建社会主义法治社会，实现社会公平正义，以及维护社会稳定具有重要作用。党的十六大把“社会更加和谐”作为全面建设小康社会的目标之一提出，十六届四中全会又把“提高构建社会主义和谐社会的能力”作为党执政能力的一个重要方面重申，十六届五中全会再次把“加强和谐社会建设”作为“十一五”计划的重要目标。因而，在构建和谐社会目标下研究法律援助，分析其与和谐社会的关系，探析法律援助所面临的困境以及寻求解决的措施，具有重大的现实意义。
一、法律援助与和谐社会
法律援助又称法律扶助或法律救济，英国《简明不列颠百科全书》将其定义为“在免费或收费很少的情况下对需要专业性法律帮助的穷人所给予的帮助”。[2]法律援助制度是贯彻“公民在法律面前一律平等”的宪法原则，保障公民享受公正法律保护的一项重要制度。是否建立起完善的法律援助制度被认为是衡量一个国家法制是否健全，司法人权保障机制是否完善的重要标志，也是衡量社会文明进步程度的重要标尺。法律援助对和谐社会的构建也有着重大作用。
1、法律援助制度是建立社会主义法治国家的必要条件之一。“权利的充分赋予和权利的有效实现与保障是现代法治的基本内涵之一”，[3]建立社会主义法治国家并不是只是通过立法把各种权利赋予社会公众，没有必需的司法保障制度保障公民权利的实现再完善的立法也可能是一纸空文。法律援助制度旨在对社会弱势群体提供法律帮助，保护其合法权益，保障其法定权利得以实现而不致成为空中楼阁，它能够保证让每一位社会成员不因经济条件和社会地位的差别，平等地享受到法律的终极关怀，是“一个法治健全的国家不可或缺的司法救济机制”，“法律援助制度是保护公民权利、完善社会主义法治的必然要求”。[4]而法治是和谐社会实现与维系的必要社会环境。
2、法律援助保障司法公正，维护社会正义。“法律公正是社会正义的基本内容，司法公
正是社会正义的最后一道防线”。[5] “司法公正是构建和谐社会的重要保障，是推进社会主义和谐社会建设的重要力量”。[6]一个司法不公正的社会无论如何也不能被称之为“和谐社会”。法律援助保障司法公正体现在两方面：一方面，保障公民不受经济困难等因素之影响，获得其他有支付能力的公民所享有的法律服务，平等地行使诉讼等权利；另一方面就是使审判程序正当化，平衡控、辩双方势力，帮助犯罪嫌疑人、被告人获得有效辩护，避免不公正判决。司法公正使社会成员信任法律从而更加遵守法律，遵纪守法也是社会和谐的体现。
3、法律援助是维护社会稳定的重要机制。党的十六大报告指出：“完成改革和发展的繁重任务，必须保持长期和谐稳定的社会环境”。然而，随着改革发展的深入，各种社会矛盾也逐渐暴露：由于拖欠民工工资产生的暴力事件、自杀事件，征用农民土地与城市拆迁问题产生的群众上访并与政府发生冲突的事件近年来诸见报端，影响到社会和谐与稳定。究其原因，很大程度是因为群众因经济原因或法律意识薄弱同时又没享受到必要法律援助，而使事件未能在法律范围内解决而产生社会不和谐之音。因为弱势群体得不到社会救济，不能得到法律帮助，遇到问题就有可能铤而走险，甚至运用暴力手段来获取心理平衡，这将严重影响社会稳定。[7]法律援助作用的充分发挥能使上述事件在法律框架内得到解决，避免社会冲突与动荡，达到和谐社会“安定有序”之要求。
二、中国法律援助：构建和谐社会下的困境
中国的法律援助建设始于1994年司法部首次公开提出建立法律援助制度的设想，经过十一年发展已取得一定成就。但应该看到，法律援助在现阶段还面临着种种困境。
1、立法困境。法律援助立法所面临的问题主要是立法层次不高，已有法规过于粗糙。到目前为止，“《刑事诉讼法》与《律师法》的相关规定[8]和《法律援助条例》构筑了中国法律援助制度的原则和框架，是中国法律援助制度的重要法律根据”。[9]笔者认为，涉及到实现“法律面前人人平等”宪法原则及千千万万弱势群体切身利益的法律援助制度，只有两部门法的零星规定及一部国务院的行政法规来规范，不仅存在缺乏对社会团体、法律院系开展法律援助的管理及人员身份问题规定的缺陷，而且也难以令地方政府对法律援助事业给予足够的重视，这在地方政府对法律援助的经费支持上已有体现。而在国外，人们对法律援助的重视已经提升到了以宪法规范来加以保障的高度。如意大利1949年宪法第24条规定：“贫困者有在任何法院起诉和答辩可能性，应由特别制度保障之”。
2、供需困境。我国现有的法律援助人员所能提供的法律援助还远不能满足我国社会对法律援助的需求。据统计，“我国城市贫困人口有2000万，农村贫困人口有6500万，共8500万。如果按照贫困人口中1％的人需要法律援助计算，则每年有85万件法律援助案件；又据共青团中央有关部门统计，全国未满14周岁的未成年人有3亿多，如果按万分之一的未成年人需要法律援助计算，则每年有3万多件法律援助案件；又据中国残疾人联合会的调查结果，我国的残疾人有6000万，按1％的残疾人需要法律援助计算，每年需要法律援助的案件就有60多万件；同时，据《1999年中国统计年鉴》，截至1998年我国已有65岁以上的老年人9240万，同样按1％计算，则每年有92万多件法律援助案件。上述几项相加，每年大约有387万
件法律援助案件等待办理。以上计算方法尽管存在交叉，但仍属极为保守的数字”。[10]就目前而言，我国的法律援助案件和事项绝大多数需要律师提供帮助，按每位律师每年无偿办理1－2件法律援助案件计算，我国现有的12万律师只能办理12－24万件法律援助案件。供需之间严重的失衡现象凸现在构建和谐社会下法律援助困境亟待解决的迫切性。
3、资金困境。我国法律援助资金来源主要是财政拨款，资金来源的单一性在现阶段决定了法律援助资金困境的必然性。据日前司法部公布的数据，2004年全国各地法律援助财政拨款总额为2.1712亿元，[11]分摊到我国13亿人身上，人均法律援助经费仅一角多钱！而2004年全国法律服务人员实际办理的法律援助案件为190187件，[12]按每件案件花费1200元计，[13] 2004年法律援助经费需2.2822亿元，仅2004年实际办案经费缺口就已经高达1110万元！而根据预测，我国贫困人口、残疾人、未成年人以及老年人每年亟待需要法律援助的案件，每年就大约有38.5万件，每年亟需的法律援助经费就达4.62个亿，是目前财政拨款的两倍！法律援助经费的缺乏严重影响了法律援助工作的实施。
三、构建和谐社会下的法律援助：国家与社会的共同责任
当前法律援助在立法与实践中面临种种困境的一个重要原因在于我们对其性质的认识存在偏差，要进一步发挥法律援助在构建和谐社会的作用必须明确法律援助的性质。
1997年5月20日颁布的《司法部关于开展法律援助工作的通知》把法律援助定义为：“是指在国家设立的法律援助机构的指导和协调下，律师、公证员、基层法律工作者等法律服务人员为经济困难或特殊案件的当事人给予减免收费提供法律帮助的一项法律制度。”《法律援助条例》没有明确给法律援助下定义，学者根据其内容将法律援助定义为：“由政府设立的法律援助机构组织法律援助人员和社会志愿人员，为某些经济困难的公民或者特殊案件的当事人提供免费的法律帮助以保障其合法权益得以实现的一项法律保障制度。” [14]还有学者认为，“法律援助，是指当事人确需律师的法律服务，却又无力支付律师费用，由国家负责为其提供法律帮助的制度”、[15] “法律援助是国家以制度化、法律化的形式，为贫者、弱者和残疾者提供法律帮助”，[16]等等。
纵观对于法律援助的诸多定义，虽然各个定义或许在受援主体或施援方式上略有区别，但是却无一例外地有着共同的理念基础——强调法律援助的国家责任性。“国家是法律援助的主体”，“国家是法律援助义务的承担者”，“法律援助的实施是受国家法律保护并以国家强制力为后盾的一种国家义务行为”。[17]无论是国家还是学者 ，在对于法律援助性质的认识上，都过于强调其国家责任性，而忽视了法律援助性质的另一面——社会责任性。笔者认为，在构建和谐社会下的法律援助应该是国家与社会的共同责任。理由如下：
1、法律援助从社会责任到国家责任的发展经历了漫长的两个阶段。第一个阶段是慈善行为阶段。从其在英国产生的15世纪到19世纪末以前，法律援助通常被认为是律师或其它社会组织因职业道德或为了公共利益的要求，通过免受或减收代理费用而自发地向贫困者提供法律援助的一种慈善行为，即此阶段法律援助是社会的责任。第二阶段是国家职权行为阶段。20世纪中叶以来，随着社会平等的观念进一步普及和人民权利意识的提升，以及人权保障运动的高涨，法律援助制度成了国家治理结构的重要组成部分，即国家通过适当的法律援助计划，使包括贫穷者和其他某些社会特殊群体在内的每个人都公平地获得司法保障和救济的机会，法律援助不再是社会责任的慈善行为，“而被公认为是各国政府的责任”。[18]法律援助在西方从社会责任上升到国家责任并不是一蹴而就的，无论是社会责任还是国家责任都是历经社会综合因素磨合后与之相适应的。中国自1994年引入法律援助制度至今只有短短11年，法律援助的国家责任性受国情制约难以充分实现，因而必须重视其社会责任性。
2、法律援助国家责任性的实现以雄厚财政支持为前提。1495年法律援助在英国萌芽时，英国正处于“资本主义的胎动时期”，“也是从封建社会向资本主义社会过渡”的都铎王朝。[19]此时封建主义与资本主义博弈下的英国政府的财力不足以实现法律援助的国家责任，因而法律援助必然是社会责任的“慈善行为”。到20世纪中期，英国已发展成为“日不落”帝国，雄厚财政支持使法律援助的国家责任性得以实现。法律援助国家责任的实现必须以雄厚的财政支持也为美国法律援助发展史所证明。20世纪60年代美国总统约翰逊提出“向贫穷宣战”计划，政府注入法律援助的资金稳步增加，法律援助迅速发展，而到80年代里根总统时期，因政府宣布裁减法律援助资金，“将联邦资助削减了35％”，美国法律援助因而立即走向低谷。[20]以中国目前的经济状况及财政收入要完全履行法律援助的国家责任是不现实的。[21]
四、解决法律援助困境的对策思考
明确了法律援助在现阶段是国家与社会的共同责任，以下是笔者对解决法律援助困境的对策思考。
1、提高法律援助的立法层次，完善法律援助体制。
据有关资料表明，法律援助工作开展得比较好的国家，不仅在其国家宪法或宪法性文件中作出有关法律援助的原则性规定，而且都制定有专门的法律援助法，如英国有《法律援助法案》、加拿大有《法律援助法》、美国有《法律服务公司法》、韩国有《法律援助法》，等等，法律援助制度的具体实施被纳入了高规格法律化、制度化的轨道。[22]在中国社会贫富分化加剧而导致客观上出现不公，时代呼唤构建和谐社会的环境下，我们必须充分认识提高法律援助立法层次的重要性。因此，笔者认为全国人大及其常委会应尽快通过法律援助法规，以基本法的层次来规范中国的法律援助工作，使各级党政干部乃至整个社会提高对法律援助的认识，提高公众社会责任感，群策群力，为法律援助工作贡献力量。
2、充分发挥社会组织在法律援助中的作用以缓解供需问题。
据司法部法律援助中心调研组的分类，参与法律援助工作的社会组织主要有三类：第一类是各级工、青、妇、老、残等社会团体设立的法律援助组织，一般是在工、青、妇、老、残的维权或信访部门，加挂法律援助中心或站点的牌子，据了解，全国妇联系统法律援助中心或站点有2.5万多个，全国工会系统有9000多个；第二类是法律院校设立的法律援助组织，大致可分为法律诊所和学生志愿组织两种情况，全国大约有30—40个法律院校法律援助组织；第三类是除以上两类外的民间法律援助组织，参与法律援助工作的社会组织的业务范围一般是咨询、代书、非诉讼调解等，[23]也办理少量诉讼案件。这些组织的援助对象一般都是经济困难的职工、农民工、残疾人、妇女、未成年人、老年人等。社会组织的法律援助工作在保护弱势群体合法权益，缓和社会矛盾，实现公平正义中具有积极作用，充分发挥它们的作用对构建和谐社会有着重要意义。
笔者要强调的是：法学院系应该在法律援助组织中发挥更大的作用。法律院系的事业单位性决定了其应该在法律援助中承担相应的社会责任。方式如下：
——实行诊所法律教育。“诊所法律教育发端于美国，它借鉴医学院诊所与临床实践的教育模式，在有经验的教师导下，让学生在真实的案件中代理社会弱势群体，提供其所迫切需要的法律服务”。[24]诊所法律教育是法学院学生对传统课程设置日益不满，积极要求实践性法学教育和为社会服务的渴望日益增长的推动下所形成的。[25]“是法学院在社会对法学院毕业生的能力诸多否定和批评的情势下，对法学院课程设置和教学方式进行反思、检讨和修正的结果”。[26]
2000年9月，在美国福特基金会的大力支持下，北京大学、中国人民大学、复旦大学、华东政法学院、武汉大学以及中南财经政法大学分别开设了诊所法律课程，建立法律诊所并获得显著成效。诊所里的学生在实践性的教学中不仅获得了前所未有的学习效果，而且在对社会弱势群体的法律咨询、代拟文书、代理甚至法律辩护等实践中为我国的法律援助事业作出了积极的贡献。截至2005年9月，我国已有35个法律院校开设了诊所法律教育课程。[27]实践证明，推行诊所法律教育无论是对法学教育改革还是法律援助事业对具有重大的现实意义。[28]
——建立法律援助机构。1992年5月，武汉大学成立了我国第一个高校法律援助机构：
“社会弱者权利保护中心”；1995年2月，北京大学成立“北京大学法学院妇女法律研究和服务中心”；华东政法学院于1997年成立“华东政法学院法律援助中心”；中南财经政法大学在2000年成立了“法律援助与保护中心”，等等。到目前为止，我国已有近20所高校法学院成立了法律援助机构。其中不少在法律援助工作中发挥了积极的作用，以中南财经政法大学为例，从其2000年成立到2001年11月，短短一年多的时间里接待来访者2500余人，回复电话、信件500余次（件），成功办理60余件法律援助案件，曾创下我国民间法律援助单个案例索赔额之最，在社会上引起强烈反响。[29]实践证明了高校法学院建立法律援助中心的可行性及其对缓解目前法律援助供需矛盾的重大作用。
法律院系无论是以诊所法律教育还是设立法律援助机构的形式提供法律援助服务，都具有独特的优势。
（1）人力资源丰富。我国高校法律院系的教师理论知识深厚渊博（多数教师具有硕士以上学位，博士化已成为趋势），并且不少教师具有律师执业资格，还有一些是法官出身，具有独立承办重大疑难案件的经验；法律院系的本科高年级学生、法学硕士及法律硕士都是法律知识功底扎实并有志于提供法律服务的热血青年，而且其中有些法律硕士或法学硕士甚至已经通过了全国统一司法考试，具备了从事法律工作的基本资格。法律院系里的济济人才无疑是一支高素质的法律援助力量。
（2）服务成本低，质量高。法律院系学生无论以何种形式对外提供法律援助服务，都是以学习实践经验、锻炼能力以及维护社会公平正义为目的，一般都不收取任何费用，学校也无需支付工资，更容易实现无偿为经济困难当事人提供法律援助。同时，参与法律援助的学生一般都是学生中成绩好、能力强的佼佼者，他们参与法律援助的工作与其社会实践学分或综合测评挂钩，老师也会对他们的法律援助工作提供必要指导并且在必要时亲自参与其中，因而保证了法律援助的质量。[30]
（3）社会更易于接受。现阶段我国具体实施法律援助的主体仍然是律师，由于律师基于职责所在有时难免要替被公众认为是“罪大恶极”的犯罪嫌疑人辩护，社会公众基于自然感情在心目中对律师存在误解，认为律师“惟利是图”，甚至可能产生抵触情绪而缺乏对律师的信任。而“法学院学生正直纯洁的风气，敢于伸张正义的勇气和法学院知识权威的形象，以及法学院在政府机构和司法机制中的中立地位，使得普通百姓更容易产生信任感，也更易于案件的及时处理”。[31]
3、多渠道解决法律援助资金问题
目前我国经济相对落后，财力有限，政府不可能在短期内对法律援助大幅度增加财政拨款已经是不可改变的事实。必须多渠道筹集资金。就目前而言，以下方式是可行的。
（1）进一步争取社会资金支持，广泛发动社会成员为法律援助捐款。中华民族是有扶弱济贫、乐善好施的传统美德，只要进一步加大宣传力度，引起社会对法律援助事业的高度重视及对其困境的了解，鼓励公司、事业单位、律师事务所、其它行业协会以及有经济能力的人捐款，就一定能募集到更多的捐助，[32]同时也可以通过移动通讯网络、互联网、电视等媒介或现场开展大规模的募捐公益活动。
（2）建立法律援助分担费用制度。法律援助分担费用制度，指多当受援助的当事人因胜诉或由于受到援助的原因而使其经济状况有实质性改善，并且有能力支付法律援助的部分费用时，应当按照规定的分担范围和分担比例偿还部分费用的制度。[33]《法律援助条例》第二条明确规定我国的法律援助服务是“无偿法律服务”，探究其立法目的，无非是为了保障经济困难的公民无偿获得法律援助的权利，防止出现有偿服务，损害法律援助事业的形象，其价值取向是使法律援助制度维护社会公正作用得以真正实现。笔者认为，实行法律援助分担费用制度与此法规在价值取向上并无冲突。因为实行费用分担并不是以营利为目的，而是在条件允许的情况下弥补法律援助经费不足，使法律援助工作得以正常运作的举措，这与有偿法律服务的营利性有着本质的区别，其价值取向也是为了保障法律援助的有效施行。[34]此制度已为多国实践。[35]
